不久前,各地整改“大、洋、怪、重”的地名引起社会广泛关注。近日,民政部网站发布《民政部2019年立法工作计划》的通知,将修订《地名管理条例》列入2019年立法工作计划中。

据了解,这场集中整改地名行动源于2018年12月民政部、公安部、自然资源部、住房城乡建设部、交通运输部、国家市场监管总局联合印发《关于进一步清理整治不规范地名的通知》。根据要求,各地在2019年3月前需完成摸底排查并确定拟清理整治的不规范地名清单。2019年6月底完成不规范地名标准化处理工作,9月底前完成相关的清理任务。

随着地名整治工作不断落实,《地名管理条例》的修订也更加引人关注。

小区命名问题突出 如何整治面临难题

“有的楼盘名称实际上是作为广告语来吸引客户的。之所以用一些夸张的名称,无非就是给人一种心理暗示,房子和小区很优越。”一位购房者在谈及五花八门的楼房名称时说,使用这些名称确实存在夸大成分,但人们买东西总是图个高端大气上档次,楼盘给自己取什么“公馆”“首府”之类的名字或者直接使用外国名字也是一样的道理。

据了解,1986年已经出台了《地名管理条例》,1996年还进一步制定了《地名管理条例实施细则》。

中国政法大学法治政府研究院院长王敬波告诉《法制日报》记者,当时出台《地名管理条例》是应城市化发展的需要,随着市场经济发展,城市管理越来越规范,地名管理也更加重要,更需要朝着规范化的方向发展。

2015年,民政部地名研究所科研基地首席专家、湖南工业大学地名历史文化研究院院长彭雪开在湖南考察乡镇以上地名时,每到一处,几乎都能见到不规范地名。

“比如,‘中央皇庭’‘格林威茨’‘威尼斯’等。这些不规范地名,实体不‘实’、读音咬牙、字形难写、类别不清、位置不明。总之,专名不专,通名不通,实属‘大、洋、怪、重’不规范地名,属于这次六部委重点清理整治之列。”彭雪开说。

彭雪开认为,1986年国务院发布《地名管理条例》后,从现有效果来看,并不理想。其根本原因是国家层面缺乏综合性权威管理机构。《地方管理条例》委托“中国地名委员会”去管理,而这是缺编、缺人、缺财的虚设机构。1996年,民政部依《地名管理条例》制定了《关于加强城镇建筑物名管理通知》,提出整顿治理“大、洋、怪、重”不规范地名问题,遗憾的是实施几年后废止了。

北京大学法学院教授王锡锌告诉《法制日报》记者,在1986年制定《地名管理条例》时,小区、社区的命名在当时还不是一个主要问题。而此次重提整顿治理“大、洋、怪、重”不规范地名行动中,有的地方几十个被列入不规范地名清理整治清单的地名中,住宅区占了大半,有16个,其中包括“东方巴黎”“东方瑞士”“加州海岸”“某某叁仟栋”等。

王锡锌认为,新城不断拔地而起,命名权其实很大程度上成为某些地方政府和开发商的一个“符号”,混乱命名或者胡乱更名,其实是公共管理和资本运营在公共生活中失范的表现。用外国名字来命名居民区的现象,主要还是开发商的文化水准和审美趣味所致,因为开发商有命名的主导权;另一方面,开发商这么做也是迎合市场需求,这也表明了社会上某种浮躁的心理。

在王锡锌看来,这类命名一般都不违反法律的禁止性原则和规则,如果已经为人们所熟知,也不一定要更名,这是一个时代的烙印。当然,对于小区名称是否更改,居民有表达权和参与权,但地名也不是像自家书房的命名那样完全属于私人空间。“一个小区必然是一个社区的组成部分,小区与社区乃至更大的社会区域是联系在一起的。因此,小区命名具有公共性。”

地名涉及方方面面 整治需要系统思维

地名与居民日常生活联系紧密,地名起得不好不仅让人们听上去不舒服,而且可能会给人们生活带来困扰。

上海市民余诚(化名)认为,可以根据一个地方的文化氛围和所在地理位置等起名,地名是一个地点的代表,也是一种符号象征。

“比如,有的地方完全按照西式风格建造旅游小镇,有浓厚的外国文化气息。像这种取一个外国名字还是可以接受的。但有些名字完全是一个大帽子,不管实际是什么就扣上去,像‘罗马’‘维多利亚’之类的名称毫无意义。”余诚说。

余诚向《法制日报》记者抱怨,有的小区引用国外地名导致小区名过长不方便记忆。尤其是像“阳光巴洛克棕榈林小区”这类明显崇洋媚外的名字。每到寄送快递填地址的时候,自己就对这类名字深感头疼。

“中国文字博大精深,取名还不够用吗?”余诚说。

王锡锌曾经就因为一个城市有多个火车站名字不好区分而走错地方,最后导致误车。

“地名具有现实功能,首先应当能够指示地理方位,如果这一基本功能发生错误,就应当改正。”王锡锌说。

“从公共管理的角度来说,地名涉及公共管理的方方面面。”王敬波说,无论是城市市容市貌的管理,还是其他日常管理包括治安管理等,都需要以地名作为基础。也就是说,地名是公共管理的一个基础。此外,如果没有规范的地名,居民的生活也会受到一定困扰。

彭雪开认为,规范地名能节约城市管理及人们交往的成本。一些沿袭历史的文化地标类的命名一直被人们所称赞,例如北京的“陶然亭”“百花深处”“金台夕照”等。强化对地名的管理有助于规范地名,使地名成为人们的心灵图腾,寄托人们爱家庭、爱故里、爱社区、爱社会、爱国家的情怀,有利于提升城市的文化内涵,更好地挖掘当地历史文化,进一步弘扬中华民族地方优秀传统文化。

“随着社会经济高速发展,《地名管理条例》逐渐不适应新的社会环境,在此次地名整改行动中就出现了一些名称既是合规商标又是违规地名的矛盾。”彭雪开说。

王敬波认为,《地名管理条例》制定的时间比较早,随着城市发展,社区、居民区、湖、岛,还有一些纪念地甚至一些科技园区等新出现的需要命名的地方,原来的《地名管理条例》中都没有包含进去。

“《地名管理条例》的某些标准与现行法律制度存在不融洽之处,没有明确地名与企业的称号或者商标之间的区别。此外,过去地名命名偏重于行政审批,在命名过程中政府和社会公众怎么能够有效结合,尤其是居民怎么能够参与进行,相关的程序性规定还需要进一步完善。在地名管理当中,政府和公众的参与都是必要的。”王敬波说。

贯彻合作治理精神 依法有效管理地名

针对原有《地名管理条例》的不足,王锡锌认为,整改地名需要审时度势,应该充分吸收当地群众的意见。通常情况下,地名的命名和更改需要得到当地有关部门的批准通过才能成为“标准地名”,在官方的各种场合得到认可,比如地图、文件、路牌等。《地名管理条例》修订的目的是为了更好地对地名进行规范管理。

在王锡锌看来,原有《地名管理条例》规定,“不明显属于上述范围的、可改可不改的和当地群众不同意改的地名,不要更改”。这一规定值得肯定,应该把握这一规定的原则,也就是更名的必要性原则和尊重民意原则。

王锡锌建议,《地名管理条例》的修订要考虑长期性,对地名的规范,需要超越管理思维,贯彻合作治理精神,秉持地名规范化原则,体现管理和服务相结合的理念。

“此次修订《地名管理条例》一定会尊重民意,可以考虑进一步细化具体内容。”彭雪开说,“在‘第五条’中可以增设:建立系列听取群众代表、专家、社会贤达听证制度,建立政府与民众意见不一致时协商制度。凡属地名层级不高,比如乡、镇、街道办事处区划地名的命名与更名,如果在地多数群众不同意命名与更名的,就不要改;凡属村、组层级较低的以及在地自然地名,由上级行政主管部门,依法指导在地多数群众,充分尊重在地群众及贤达人士意见,让其依法依程序自行命名或更名。大量约定俗成的古地名,不要轻意变更,个别需要更改的,也要由多数群众及贤达人士去决定。”

彭雪开认为,楼宇、大厦、广场、绿化带等城镇专有地名,有学者称其为准地名。即使这样,也应纳入常规地名管理的范围。因为这些具有一定特色的地名,完全符合一般性地名“专名十通名”的命名规则;其占有特定的地理空间,且指称明确,人们在任何情况下都可以找到。这就是地点、地片、地线地名。

“近年来,一些商家出于经济效益动机,只强调商标名称依商标法登记而合法,而有意规避《地名管理条例》。这与《地名管理条例》第二条规定是相抵触的。此条明确规定‘本条例所称地名,包括:自然地理实体名称,行政区划名称,居地名称,各专业部门使用的具有地名意义的台、站、港、场等名称。’显然,城镇中各类楼宇、大厦、宾馆、广场、公园、绿化带等专有地名,早已纳入《地名管理条例》管理范围,应当一以贯之。”彭雪开说。

彭雪开建议,对于地名规范管理,尽管各地具体措施不一,没有固定模式,但有基本原则与路径。中央层面在原有基础上,进一步修改完善制度框架与体系,各地要结合有关规定和当地实际,制定相应措施,推动地名管理不断走向依法管理,实现依法有效规范管理地名。(记者 杜晓 实习生 刘艳清)