近日，中共中央办公厅、国务院办公厅正式公布《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》(以下简称《指导意见》)。《指导意见》是落实全国金融工作会议、中央财经委员会第一次会议、中央全面深化改革委员会第二次会议既定的把国有企业降杠杆作为重中之重部署的具体举措，也是打好防范化解重大风险攻坚战总体战略的重要组成部分。

要在2020年以前打赢防范化解重大风险攻坚战，切实降低我国经济的债务风险，实现经济高质量发展，必须有针对性地下大力、出硬招，切实降低国有企业杠杆率。为此，《指导意见》在国有企业资产负债约束的目标、对象范围、效果评判、节奏、措施、组织实施及文件定位方面提出了有针对性和综合性的要求，确保国有企业降杠杆取得实效。

长短兼顾定目标，标本兼治评效果

在目标上，既强调了短期必须实现的目标，也提出了长期要保持的目标。党中央、国务院提出要在2020年以前打赢防范化解重大风险攻坚战，这要求作为降杠杆重点工作的国有企业必须在2020年以前取得实效。因此，《指导意见》提出，全国国有企业平均资产负债率在2020年末要较2017年末下降2个百分点左右;同时，《指导意见》也提出了长期性目标，要求在2020年后国有企业平均资产负债率要基本保持在同行业同规模企业的平均水平。这种长短兼顾的设计不仅可短期内推动国企降杠杆取得实效，也确保了长期内国企杠杆率不会降后复升。

在效果评判上，既强调国有企业降杠杆的直接效果，也注重国有企业深化改革的效果。国有企业杠杆率是我国企业部门杠杆率高企的重要原因，2020年底前有效降低国有企业杠杆率是打赢防范化解重大风险攻坚战的重要组成部分，必须完成。但也应该认识到，国有企业资产负债率高、资产回报率低并存的现象是表象，根上还是国有企业预算软约束所导致的治理结构不完善和运营低效;《指导意见》对此做了精心的设计，要求国有企业通过开展混合所有制改革、增加股权融资、市场化债转股等措施推动降杠杆，这实际上意味着“倒逼”国有企业通过上述措施转变发展模式和切实深化改革，最终建立国有企业资产负债自我约束的长效机制。

全覆盖而不一刀切，节奏快而兼有统筹，外力推而促内力强

在对象范围上，既强调全面覆盖约束，也强调分类约束、因企约束。《指导意见》的约束对象范围是全部国有企业，包括中央国企和地方国企、金融企业和非金融企业以及地方政府融资平台公司等，只要资产负债率高、债务风险大，都应按照要求降低资产负债率。同时，《指导意见》也充分考虑到了不同行业和不同企业的异质性特征，除对金融类、邮政、铁路总公司等企业做特殊性要求外，主要是分行业划定资产负债率预警线和重点监管线，以体现行业差异性;对发展前景好偿债风险不高但资产负债率较高的企业，《指导意见》也做了安排，如提出将根据企业资产负债率是否超过预警线和重点监管线作为标准的同时，综合考虑企业流动比率、速动比率、利息保障倍数等辅助性指标评判企业债务风险，再确定重点关注名单和重点监管名单，并依据名单施加不同的约束措施。这些差异性安排的目的，就是要尽可能对高资产负债率、高债务风险企业实现精准约束，避免“一刀切”对优质企业形成“误伤”。

从节奏上看，既强调积极严格约束，又强调统筹稳妥约束。积极严格方面，《指导意见》提出了2020年前降低2个百分点左右的硬性要求，对列入重点关注名单和重点监管名单的企业加大考核力度，对列入重点监管名单的企业又额外施加原则上不得新增金融债务等更为严格的约束。统筹稳妥方面，《指导意见》提出了厘清政府债务与企业债务边界，防止政府隐性债务过多由企业承担，同时强调了政府要多渠道增加国有企业资本，当以破产方式降低国有企业杠杆率时，还要做好相关的维护社会稳定工作，确保资产负债约束的节奏稳妥有序。

从约束措施上看，既强调外部力量约束，也突出企业内部自我约束。外部约束是硬约束，是内部约束发挥作用的助推力。《指导意见》中的外部约束包括，国有资产管理部门要明确重点关注名单和重点监管名单;列入重点监管名单的企业还要明确降低资产负债率的目标和时限，不得实施推高资产负债率的投资，金融机构原则上不得新增债务融资，等等。在外部硬约束的“压力”下，《指导意见》要求企业启动相应的内部约束措施，如合理设定自身资产负债率水平和负债结构，加强资产负债约束日常管理，强化对子企业资产负债约束，特别是要推动企业降本增效和增强内源性资本积累能力。

组织实施体系完整，政策文件体系协调

从组织实施上看，既强调企业是落实资产负债约束的第一责任主体，又突出国有企业资产管理部门、牵头部门、审计部门和各级人民代表大会各司其职。资产负债约束的终端主体是国有企业自身，因此，对落实资产负债约束不力的国有企业负责人及负有直接责任人员，《指导意见》提出要从严从重处罚。除企业外，《指导意见》对外部约束力量的组织实施也做了周密安排，如，国有企业资产负债约束牵头部门要负责组织领导、统筹协调、检查督导和监督问责;国有资产管理部门负责对履行出资人责任或管理责任的国有企业分解任务指标、细化要求、加强指导和严格考核;审计部门对各政府部门和企业落实情况依法独立开展审计监督，确保资产负债约束落实到位;各级人民政府定期向本级人大常委会报告国有企业资产负债约束情况。由此，《指导意见》形成了企业—政府—人民代表大会联动的全方位国有企业资产负债约束组织实施体系。

从文件定位上看，既有自身特点，又与已出台文件协调配合。《指导意见》是专门针对国有企业降杠杆的政策措施，直接明确了降低国有企业资产负债率的目标和时限，这是其最鲜明的特征。同时，《指导意见》也与已出台的多项政策措施形成协调统一的政策体系，共同发挥对国有企业资产负债约束的作用，如，《关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》及附件《关于市场化银行债权转股权的指导意见》所提出的债转股、兼并重组、依法破产等措施也是国有企业降低资产负债率的重要方式;又如，金融机构可按照《银行业金融机构联合授信管理办法(试行)》要求对列入重点关注名单企业实施联合授信约束;再如，“僵尸企业”多为高负债国有企业，国有企业资产负债约束与现有的处置“僵尸企业”工作也将实现有机结合等等。

降低国有企业杠杆率是降杠杆工作的重中之重。《指导意见》作为国有企业降杠杆的纲领性综合性文件，无疑将成为推动国有企业降杠杆的实招硬招。在确保2020年前打赢防范化解重大风险攻坚战的战略背景下，《指导意见》的出台和实施正当其时。下一步，各相关党政部门、国有企业及金融机构要切实按照《指导意见》的要求开展工作，确保国有企业降杠杆取得实效，降低宏观债务风险，推动资金要素配置效率提升，促进国有资本做强做优做大，实现经济平稳健康和高质量发展。

(作者单位为国家发展改革委经济研究所)