土地供应市场怪状屡禁不止。一方面地方政府和企业时常诉苦缺少土地供应，另一方面官方数据却显示有大量土地闲置“睡大觉”。

尤其是房地产用地的闲置直接影响新增房源供应，一定程度上助推了当下国内热点城市房地产市场的行情波动。

“不排除一些房地产开发企业故意闲置土地，一旦土地增值可以带来更多的利润。”农业部农村经济研究中心研究员廖洪乐对第一财经记者表示。

对于这一长期寄生在中国土地市场上的顽疾，自然资源部、住房和城乡建设部近期分别发文出手整治。也有建议认为，金融监管部门应进一步对违法用地项目及企业不予批准贷款和上市融资。

全国土地闲置超200万亩

近年来，各级政府时常开展专项行动，清理并查处闲置土地。但从地方上陆续披露的一些数据来看，土地闲置问题依然较为突出。

河南省十三届人大常委会近日召开第五次会议，其中一项重要议程就是听取省政府关于全省闲置土地管理情况的专项工作报告(下称“报告”)。

报告显示，根据自然资源部土地市场动态监测与监管系统统计数据，截至2017年年底，河南省涉嫌闲置土地21.28万亩，数量居全国第一位，占到全国总量的1/10。

以此推算，全国涉嫌闲置土地总量已经多达200万亩。

上述报告显示，河南涉嫌闲置土地面积较多的有郑州市、洛阳市、南阳市、安阳市、信阳市等5个省辖市，约占全省闲置土地总量的68%;闲置土地面积较多的省直管县(市)为邓州市、汝州市。

虽然河南闲置土地总量较多，但也仅仅是全国的十分之一，其他地区的土地闲置也不容忽视。

国家土地督察南京局近日披露，在江苏省2018年例行督察中，共发现徐州、镇江、扬州三市十县(市、区)2009年以来未处置到位的闲置土地261宗、面积1.65万亩。从原因上看，政府原因造成的闲置土地188宗、面积1.28万亩，分别占宗数和面积的72%、77.4%;从用途上看，商住类项目用地174宗、面积1.1万亩，分别占66.7%、66.7%。

稍早前的7月底，自然资源部发布《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》，要求地方节约集约用地，有效处置闲置土地。

根据上述通知，自然资源主管部门将大力推进土地利用计划“增存挂钩”。要把批而未供和闲置土地数量作为重要测算指标，逐年减少批而未供、闲置土地多和处置不力地区的新增建设用地计划安排。

企业、政府皆有原因

中国的土地供需两端主要是两个主体，地方政府负责供应土地，除了部分划拨用地外，其余情况是企业负责出资竞买，然后开工建设。土地闲置问题的出现，也要从这两个主体找原因。

中国楼市十多年来虽有波动，但依然维持了总体向上的格局，房价涨多跌少。这种局面也助长了一些房地产开发企业的囤地之风。

“有的地块都长草多年了，企业就是不开发，很大原因就是在赌地块会升值。”廖洪乐对第一财经表示，虽然有政策规定土地闲置后政府会征收土地闲置费，但与预期的土地大幅升值相比，被征收的闲置费还是很少的。

除了企业原因外，过往数据显示，政府原因导致的土地闲置数量更多。2009年原国土部发现的全国闲置的1万公顷房地产用地中，因规划调整为主的政府部门原因和司法查封的约占55%。

上述河南省报告也指出，造成闲置土地形成的原因主要在政府和企业两个方面。

政府方面的原因主要包括：非净地出让导致交地时间延迟，项目单位无法如期进场;城市建设规划不断调整，企业拿地后无法及时建设;项目审批程序繁琐，开工建设需要办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证等一系列手续，只要一项出现拖延，都会造成项目无法按时开工。

而企业方面的原因则有：部分企业因追求利益最大化申请调整规划，此环节往往用时过长，导致土地闲置;个别企业围地圈地、炒地皮谋利造成土地闲置;一些地方为完成招商引资任务，放宽项目预审限制条件，企业前期超需求拿地，后期因资金不足而中断建设;因市场需求变化，原定项目发展前景不足，企业放缓或停止项目建设，造成土地闲置。

一些地方政府对闲置土地查处的“不作为”也助长了该问题的进一步滋生和扩大。

南京局督察发现，一些地方政府对处置工作不重视，存在行政不作为、懒政怠政现象，处置过程中存在底数不清、原因认定不准、处置政策把握不严、上报数据不实等问题，个别地方甚至存在侥幸、蒙混过关心理。

自然资源部下属媒体《中国自然资源报》近日刊发《闲置土地处置的“困”与“谋”》一文(下称“文章”)表示，无偿收回制度是闲置土地处置工作开展的重要威慑机制，但由于土地价值巨大，涉及方方面面利益，地方政府执行规定的主动性和积极性严重不足，导致目前真正实现无偿收回的不多，影响了法律法规的严肃性、执行力和政府形象。

廖洪乐也认为，虽然对闲置土地的查处有相关规定，但在具体执行环节，难免会有打擦边球的情况，影响了法律效力和执行效果。

多部门联手

虽然闲置用地并非单指住宅用地，还包括工业用地或者基础设施用地等。但由于近年来房价地价不断上涨，舆论对住宅用地的闲置问题尤为关注。

前述文章称，督察发现，在闲置土地中，房地产类占比较高，有的省份七成以上闲置土地为房地产用地。

今年4月，自然资源部发布的《关于2017年国家土地督察工作情况的公告》也显示，国土督察机构2017年督察新发现闲置住宅用地3148宗，23.8万亩。2009年，官方曾公布全国闲置的房地产用地有约1万公顷(即15万亩)，约占我国当年度出让房地产开发用地总量的七分之一。

两相比较可以发现，从2009年到2017年的八年间，我国闲置住宅用地的总量还是增长了58%。

为遏制房价上涨，增加土地供应和房源供应是一大手段，但前提之一是要控制和减少囤地，否则即便增加了土地供应，也未必能及时转化成房源。

8月中旬，住建部约谈海口、三亚、烟台、宜昌、扬州等5市政府主要负责人，要求综合运用经济、法律和必要的行政手段调节住房需求，促进供求平衡，切实增加住房及用地有效供应，严肃清理查处捂盘捂地、囤房炒房等问题。海南、山东、湖北、江苏省住房和城乡建设厅主要负责人也参加了这次约谈。

囤地问题的长期存在，也说明国土或住建部门难以单独化解，需要更多的部门“围而攻之”。

上述文章建议，应进一步明确政府及相关部门在处置闲置土地过程中的职、权、责，不能让自然资源部门“单打独斗”，逐步建立起地方政府及财政、住建、规划等部门发挥合力的闲置土地查处机制，让政府及有关部门真正承担起应有的职责。

“对闲置土地逐宗登记造册，定期公布闲置土地使用权人、项目动工开发、竣工时间和土地开发利用标准等情况，借助社会和舆论的压力监督土地闲置行为。及时将国有建设用地使用权人闲置土地信息抄送金融监管部门，对违法用地项目及企业不予批准贷款和上市融资。”文章称，在全国范围内探索建立统一的土地市场征信体系，建立开发商黑名单制度，全国联网共享，对其采取重点监视，并通过强制手段限制其拿地开发，以有效遏制开发商蓄意囤地行为。(刘展超)