财税改革开始啃“最难啃的骨头”

中央地方公共服务支出责任划分年内破题

政府工作报告就今年财税体制改革指出：“推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革，加快制定收入划分总体方案”。《经济参考报》记者获悉，作为我国财税体制改革中“最难啃的骨头”，中央与地方财政事权和支出责任划分正在加速推进，财政部今年将继续推进国防、外交领域的划分，力争取得实质性进展。同时，教育、医疗卫生等基本公共服务领域也将破题，相关划分标准正在制定中。将建立中央与地方合理分担机制，推进区域间基本公共服务均等化。与此同时，中央与地方收入划分总体方案也在同步推进。

去年国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(以下简称《意见》)，为理顺中央与地方政府间财政关系明确了时间表和路线图，于当年选取了一些领域启动改革试点并积累了经验。

财政部有关负责人指出，在新的形势下，财政事权和支出责任划分与推进财税改革和国家治理现代化要求相比，越来越不适应。当前，中央与地方收入划分需要进一步理顺，中央对地方专项转移支付需要进一步清理整合，地区间基本公共服务均等化需要大力推进，财政资金的使用效益需要进一步提高，这些都需要以明确政府的财政事权划分并相应界定各级政府的支出责任为前提，从财政事权划分入手推进改革可以起到“牵一发而动全身”的效果。

“当前，我国中央与地方财政收入大体各占一半，而支出却是二八分，中央有占到全国财政收入35%的资金要通过转移支付分配到地方。”中国财政科学研究院院长刘尚希指出，中央与地方财政事权和支出责任划分是改革的重心，先界定政府边界，明确政府和市场、政府和社会关系之后，再来划分央地间财政事权，进而再确定央地收入划分、健全地方主体税体系。

刘尚希表示，中央与地方财权事权和支出责任划分上，应该上移事权和支出责任。“但是具体到哪些事权上移，仍要做大量细致工作”。《意见》中明确，划分原则要体现基本公共服务受益范围。“体现国家主权、维护统一市场以及受益范围覆盖全国的基本公共服务由中央负责，地区性基本公共服务由地方负责，跨省(区、市)的基本公共服务由中央与地方共同负责。”

“财政体制对层级政府来说，事权和支出责任划分是基础，收入划分是保障，缺口部分通过上级财政转移支付予以必要补充。”中国财政科学研究院研究员王泽彩告诉《经济参考报》记者，去年实行营改增之后，收入结构发生了调整，必然反馈到财政事权和支出责任配置调整上。税制改革影响财力调整，要在维持中央财力占比格局稳定的前提下实现均等财权。财力又和财政事权相匹配，中央与地方政府事权边界就必须先行界定清楚。在中央财力占比没有大的调整的前提下，只有通过转移支付完善制度来实现区域乃至全国的公共服务均等化，进而实现财政均富。

王泽彩表示，相比其他财税改革，中央与地方财政事权和支出责任的划分，可以说是“最难啃的硬骨头”，因为会触碰到方方面面的既得利益。它已超越财政部门职责，涉及行政管理体制的重新构建，乃至国家行政体制改革的纵深推进。

专家表示，改革任务重、时间紧。需要从中央到地方的各级政府，以及政府的各个部门都动起来，凝聚各方力量，找出最有利的分级财政改革方案，方能推动现代财政制度的建立。

王泽彩告诉《经济参考报》记者，财政部已经在会同相关部委推出养老、医保、教育等基本公共服务可携带的“福利包”，即相关财政支出可以跟着人口的自然流动“走”。也就是说，在行政体制改革还没有到位的“五级政府”架构之下，按照基本公共服务均等化的取向，可以考虑把“福利包”从区域试行推广至全国，让民众共享发展成果。

全国政协委员、华夏新供给经济学研究院首席经济学家贾康对《经济参考报》记者表示，在理顺中央、地方财政体制的深化改革中，建议尽早探索编制中央、省、市县财政事权一览表，并对应到三级财政支出责任明细单。

贾康在提交今年两会的提案中指出，财政作为国家政权“以政控财、以财行政”的分配体系，是为政府履行其应有职能服务的国家治理基础与重要支柱;政府职能的合理设定，需要具体化到各级财政的事权和支出责任设计上，并且必须细化到“事权一览表”和与之对应的“支出责任明细单”的形式上，才能具备实际工作中的可操作性。

他建议，考虑到中国经济社会转轨还在攻坚克难的“进行时”，政府职能、财政事权的演变还有一个从比较大幅、频繁的调整演变到逐步稳定成熟的过程，故三级事权一览表的编制，可按照尽职事务的外溢性、信息复杂程度和激励相容等原则和匹配适宜的地方税种等客观要求，由粗到细地在一个较长时期内动态优化。